Stadsarchief Rotterdam

Persoonlijke aantekeningen bij een aantal werkdossiers betreffende twee bestuurlijk innovatieve projecten in Rotterdam in de 70-er en 80-er jaren door drs. W.J.M. Steeman (Rotterdam, december 1997)

De vorming van het Rotterdamse deelgemeentebestel en de ontwikkeling van het gedecentraliseerde, lokale welzijnsbeleid in Rotterdam en De ontwikkeling van het gedecentraliseerde, lokale welzijnsbeleid in Rotterdam

Algemeen

Deze notitie dient ter begeleiding van een tweetal series werkdossiers betreffende de boven genoemde onderwerpen.
De aanleiding tot het opstellen van deze notitie is mijn (pre-)pensionering per 1 februari 1998.
Per die datum zal ik al mijn bescheiden, voorzover die niet in officiële dossiers thuis horen, moeten hebben weggedaan (vernietigd of in andere handen gelegd). Ik heb de illusie dat de betreffende dossiers van groot nut kunnen zijn voor degene die een onderzoek wil instellen naar de wordingsgeschiedenis van het Rotterdamse deelgemeentebestel of naar de ontwikkeling van het welzijnsbeleid in Rotterdam in de 70-er jaren.
Natuurlijk zal die onderzoeker de officiële dossiers moeten raadplegen, maar voor een eerste oriëntatie zal inzage in mijn werkdossiers al veel houvast geven. Op grond van deze overwegingen heb ik in overleg met de gemeentelijke Archiefdienst besloten mijn werkdossiers aan het Archief over te dragen en ze daartoe te (her)ordenen en geschikt te maken voor raadpleging in het kader van onderzoek.

Men zal zich overigens moeten realiseren dat de dossiers -vanwege hun aard- slechts fragmentarisch zijn: ze bevatten alleen dat materiaal dat voor de uitoefening van mijn functie interessant of noodzakelijk was, omdat ik de betreffende informatie direct bij de hand moest hebben. Met deze notitie wil ik de dossiers voor het gestelde doel toegankelijk maken. Daarom zal ik in deze notitie eerst de algemene context weergeven waarbinnen de beide projecten moeten worden gezien. Vervolgens zal ik in het kort aangeven wat er in de opeenvolgende dossiers te vinden is.
Daarbij zal ik een onderverdeling maken tussen de twee categorieën dossiers. Het eerste deel (A) zal betrekking hebben op de vorming van het Rotterdamse deelgemeentebestel. In deel B geef ik toelichting op de ontwikkeling van het Rotterdamse welzijnsbeleid, waartoe de gemeentelijke overheid de ruimte kreeg van het rijk op basis van het in 1975 gesloten convenant tussen het rijk en de gemeente. Nauw met deze ontwikkeling verbonden -men kan ook zeggen: deel uitmakend van deze ontwikkeling- was het zoeken naar een bij de nieuwe verhoudingen passende vorm van overleg tussen de gemeente en de particuliere instellingen en organisaties op het terrein van het welzijnsbeleid. Daarom zal een flink gedeelte van deel B aan dat onderwerp gewijd zijn. Mijn uiteenzetting zal beginnen met een aanduiding van mijn betrokkenheid bij de beide onderwerpen gezien vanuit het kader van mijn formele, ambtelijke positie.

De ambtelijke taak- en verantwoordelijkheidsverdeling:
Toen ik in januari 1968 in mijn functie van plv. afdelingshoofd van de secretarieafdeling Sociale Zaken en Volksgezondheid (het bureau Wijkaangelegenheden moest nog ingesteld worden) begon, was de heer mr. A. Lührs net teruggetreden als afdelingshoofd. Hij zou nog enige tijd als Algemeen Adviseur in gemeentedienst blijven. Hij werd opgevolgd door de heer drs. C. Groen, die tot dat moment de functie van plv. afdelingshoofd had vervuld. De heer Groen werd dus mijn directe chef.

De eerste jaren fungeerde ik als tweede man van de afdelingsleiding op alle terreinen die de afdeling bestreek. Later, toen eenmaal het bureau Wijkaangelegenheden was ingesteld, trok ik meer naar dat deel van de afdeling en naar onderdelen van de portefeuille Sociale Zaken. Toch had de heer Groen duidelijk de leiding over het gehele afdelingswerk. Zoals ik hierna uiteen zal zetten, was de ontwikkeling van het deelgemeentebestel een bijzondere aangelegenheid. Nog nergens in Nederland was aan de binnengemeentelijke decentralisatie gewerkt en zeker niet in de vorm die in Rotterdam werd nagestreefd: met formele regelgeving tav bestuurlijke vormgeving en toedeling van formele bevoegdheden. Het opstellen van een verordening op de wijkraden (de term 'deelgemeenten' zou pas later naar boven komen) en de samenstelling van de lijst met aan de wijkraden toe te kennen bevoegdheden (incl. het gecompliceerde onderhandelingsproces met de verschillende vaksectoren, die bevoegdheden zouden moet afstaan) waren dan ook projecten die veel bestuurlijke ervaring en bestuurskundige creativiteit vroegen. Deze projecten werden dan ook door de heer Groen persoonlijk getrokken. Andere werkzaamheden, zoals het opzetten van wijksecretarieën, liet hij meer aan mij en aan het bureau Wijkaangelegenheden over.

Toen het deelgemeentebestel eenmaal functioneerde -ik spreek over de jaren na 1972- deed zich geleidelijk een verschuiving voor: ik bemoeide mij weinig meer met de sector Volksgezondheid en (uit de portefeuille Sociale Zaken) met onderwerpen betreffende de Sociale Dienst en Sociale Werkvoorziening, maar wel met de inmiddels op gang gekomen besprekingen met het ministerie van CRM over het lokale welzijnsbeleid en verder vooral met Wijkaangelegenheden en met het ondertussen aan de afdeling toegevoegde bureau Wijkaccommodaties. In maart 1975 resulteerde dit in een formele delegatie van de bevoegdheden van het afdelingshoofd aan mij als plv. afdelingshoofd voor zover het de sectoren Wijkaangelegenheden (incl. de decentralisatie van het welzijnsbeleid) en Wijkaccommodaties betrof. Later, in 1979, werd deze ontwikkeling doorgetrokken naar een gehele verzelfstandiging van de betreffende sectoren in de nieuwe secretarieafdeling Wijkaangelegenheden en Welzijnsplanning, waarvan ik hoofd werd.

De vorming van het Rotterdamse deelgemeentebestel

Algemeen

Voor een goed begrip van de ontwikkelingen die in Rotterdam hebben geleid tot het uiteindelijke deelgemeentebestel, dient men eigenlijk terug te gaan tot de jaren in en vlak na de tweede wereldoorlog, toen in Rotterdam al gestudeerd werd op en gediscussieerd over de bestuurlijke organisatie van de stad. Zo zegt burgemeester Oud in het voorwoord van het in 1946 verschenen rapport 'De stad der toekomst, de toekomst der stad': "Wil men de burgerij daadwerkelijk een aandeel geven bij het regelen van haar eigen zaken, dan kan dit maar langs één weg worden bereikt, den weg der decentralisatie. Wij moeten derhalve de grote stad gaan decentraliseren. Wij moeten trachten de wijken, waaruit zij zijn opgebouwd, tot zelfstandig leven te wekken".

Het zou echter te ver voeren in deze notitie de geschiedenis tot aan het jaar 1968 weer te geven; liever verwijs ik naar enkele bronnen, waarin die geschiedenis is terug te lezen:
- het artikel van mijn hand in Intermediair van 19 januari 1973, "Deelgemeenten in Rotterdam", dat als eerste stuk is opgenomen in het eerste werkdossier (dossier A-1),
- de nota van de wethouder van Sociale Zaken van 5 januari 1968, die per gelijke datum door het college van B. en W. aan de Raad is toegestuurd en eveneens in het eerste werkdossier te vinden is
- het proefschrift van dr. J.L.M. Hakvoort over het Rotterdamse deelgemeentebestel uit 1980, "Territoriale decentralisatie".

Wijkraden of sociale wijkopbouworganen?

Een van de strijdpunten die vooraf gingen aan de in 1968 in gang gezette ontwikkeling, betrof de competentiestrijd tussen de formele politieke vertegenwoordiging, belichaamd in de wijkraden, en de 'sociale democratie' in de vorm van de sociale wijkopbouworganen (S.W.O.'s) die uitdrukking gaven aan de uit Amerika overgekomen ideeën van de 'community organization'. In 1968 bestonden in Rotterdam 11 wijkraden (met uitsluitend adviesbevoegdheid t.o.v. het gemeentebestuur) en 4 S.W.O.'s. De discussie naar aanleiding van de nota van de wethouder van Sociale Zaken van 5 januari 1968 leidde tot de opheffing van de strijd. Wanneer een S.W.O. zich een sectie Bestuurlijke Zaken zou aanmeten, die op dezelfde wijze als de adviserende wijkraden zou worden samengesteld, en wanneer die sectie steeds zou worden geraadpleegd bij het uitbrengen van een advies van het S.W.O. aan het gemeentebestuur, dan zouden de S.W.O.'s de formele adviesbevoegdheid kunnen krijgen en dus gelijkgesteld kunnen worden met de wijkraden.

Voorstellen tot verdieping wijkbestel

Nu die strijdbijl begraven was, ontstond er vervolgens de politieke ruimte om tot verdere verdieping van het wijkbestel te komen. Uit de nota "Toekomstige organisatie wijkbestel Rotterdam" van mei 1970 blijkt het voornemen om te komen tot gekozen wijkraden waaraan bestuurlijke bevoegdheden kunnen worden overgedragen. Ondertussen wordt ook gewerkt aan een verbetering van de communicatie tussen het gemeentebestuur resp. de gemeentelijke diensten en de wijkorganen (zie de beantwoording van de vragen van de gemeenteraadsleden mej. Molenaar en de heer van de Heijden van 11 december 1977 en de daaruit voortvloeiende circulaires aan het gemeentelijk apparaat, in dossier A-1).
Terwijl de bestuurlijke discussie over de feitelijke bestuurlijke vormgeving van het nieuwe bestel wordt gevoerd, vindt ook de praktische voorbereiding plaats: omvang en organisatie van de wijksecretarie, de organisatie van de verkiezingen, de huisvesting van de wijkraad en zijn apparaat etc.. In maart 1971 verschijnt er een 'voorontwerp nieuwe wijkraadsverordening' en vervolgens, in mei 1972, het definitieve voorstel. Op 28 juni 1972 behandelt de gemeenteraad deze voorstellen en stelt hij de eerste verordening op de deelgemeenten vast. (N.B. Tijdens deze raadsbehandeling wordt definitief voor de term 'deelgemeente' gekozen).

Invoering van het bestel

Direct na het raadsbesluit tot vaststelling van de verordening brengen B. en W. (op 4 juli 1972) het voorstel tot instelling van de drie eerste deelgemeenteraden uit: in Hoek van Holland, Hoogvliet en Rotterdam Zuid-West (later de deelgemeente Charlois genoemd).
Enkele maanden later, op 3 oktober 1972, volgt het voorstel met betrekking tot de aan de deelgemeenteraden over te dragen bevoegdheden. Dit voorstel is het resultaat van langdurige, moeizame discussies tussen het hoofd van de afdeling S.Z., V.G. en Wijkag. en zijn collega's, vooral uit de sectoren ruimtelijke ordening, volkshuisvesting en openbare werken. Deze ambtelijke discussie vergt menigmaal een bestuurlijke interventie, op het niveau van de wethouders of het college van B. en W. maar ook op dat van de raadscommissies om tot een goed einde gebracht te kunnen worden. In dossier A-3 zijn de belangrijkste sporen daarvan nog terug te vinden.
Betrekkelijk snel na deze eerste stappen volgt het instellen van de vierde deelgemeenteraad, die van Prins Alexander, in 1974.

Latere ontwikkelingen

De discussie over het bestel wordt voortgezet, o.a. aan de hand van een (of de?) beleidsnota bij de gemeentebegroting voor 1977 (niet in mijn dossier). Ten principale besluit de raad met de verdere invoering van het bestel door te gaan. In dat licht gezien worden in de raadsvergadering van 17 februari 1977 de bevoegdheden van de deelgemeenteraden uitgebreid (raadsvoorstel zit niet in mijn dossier). Maar er zijn twee obstakels om het nieuwe bestel onverkort verder in te voeren: de beperkte financiële middelen en het verzet vanuit de kring van Stadsvernieuwing. Het instellen van een deelgemeenteraad brengt de nodige kosten met zich mee. Vooral de kosten van het secretariepersoneel kunnen hoog oplopen en hoe meer personeel er nodig is, des te meer kantoorruimte vereist is.

Het verzet vanuit Stadsvernieuwing heeft in de eerste plaats bestuurskundige aspecten: het stadsvernieuwingsproces vraagt, zeker in deze eerste jaren, om een sterke centrale sturing en dat staat haaks op decentralisatie van bestuurlijke bevoegdheden op dit terrein. Maar tevens is er sprake van een ideologisch getint verzet: in het stadvernieuwingsproces nemen de projectgroepen stadsvernieuwing een belangrijke plaats in. In deze projectgroepen werken ambtenaren uit de verschillende gemeentelijke diensten nauw samen met bewonersvertegenwoordigers. Deze bewonersvertegenwoordigers komen voort uit wijk- en buurtorganen en zijn niet door de bevolking gekozen. Dit in tegenstelling tot de gekozen deelgemeenteraden. Vooral de wethouder Stadsvernieuwing, Jan van der Ploeg, ontpopt zich als een fervent voorstander van de Stadsvernieuwingsstructuur en dus fervent tegenstander van het deelgemeentebestel.
Naast deze twee obstakels doet zich nog het probleem voor dat een totale invoering van het deelgemeentebestel over de gehele stad, niet alleen vanwege de genoemde obstakels maar ook om redenen van beheersbare procesgang, over een groot aantal jaren zal moeten worden uitgesmeerd. Dat heeft tot gevolg dat de bestaande lappendeken van deelgemeenteraden, wijkraden, erkend voorlopige wijkorganen en initiatiefcomité's (zie hierna) nog geruime tijd zal blijven bestaan. Deze omstandigheden zijn voor de wethouder Wijkaangelegenheden, Wim van der Have, een reden om een list te verzinnen: de list van "het nieuwe wijkbestel". Hij introduceert in dit kader de "wijkraad-nieuwe stijl". Dit is de gekozen wijkraad met een lichter pakket aan bevoegdheden dan de deelgemeenteraden. Met dit voorstel wil Van der Have de hierboven genoemde obstakels uit de weg gaan. Een lichter bevoegdhedenpakket vraagt minder personeel en dus ook minder kantoorruimte; zo'n bestel kan dus met minder geld gerealiseerd worden. Bovendien ontloopt hij de discussie met Stadsvernieuwing door geen bevoegdheden op het

Ik heb mij in de interne discussie tegen deze voorstellen gekeerd en wel om twee redenen: In de eerste plaats vond ik het onjuist, want niet goed te verdedigen, dat er verschil zou bestaan tussen stadsdelen met een deelgemeenteraad en stadsdelen met een minder bevoegde wijkraad. In de tweede plaats voorzag ik dat als het plan zou worden uitgevoerd, de aangebrachte verschillen in bevoegdheden binnen korte tijd weer zouden worden weggenomen. Ik verloor deze interne discussie, want Van der Have zette zijn plannen door en kreeg daarvoor van het college van B. en W. en de gemeenteraad de ruimte, hetgeen leidde tot het hierboven vermelde voorstel van 3 mei 1977. Maar uiteindelijk kreeg ik wel gelijk, want al in november 1977 schrijven B. en W. in hun beleidsnota "Wie A zegt....." op pagina 249: "Het ligt enigszins voor de hand dat in de toekomst de verschillen tussen deelgemeenteraden en wijkraden zullen wegvallen, afgezien van de gebiedsgrootte en de bemanning". Dat geldt ook voor de verschillen in financiële bevoegdheden, stelt het college op diezelfde pagina. Al in 1979, bij een algehele herziening van de Verordening op de Deelgemeenten, wordt het verschil formeel opgeheven.
Inmiddels zijn, in aansluiting op het aanvaarden van de voorstellen betr. de wijkraden-nieuwe stijl in 1977 in Centrum Noord en in IJsselmonde een wijkraad-nieuwe stijl ingesteld.

Mijn werkdossiers eindigen met deze periode, zij het dat ik nog de voorstellen tot algehele herziening van het bestel uit 1979 en een discussienota van het college van B. en W. van oktober 1981 over de verdere voortgang van de bestuurlijke decentralisatie in Rotterdam heb bijgevoegd. Uit het feit dat de laatste dossiers weinig persoonlijke aantekeningen bevatten, mag worden afgeleid dat mijn directe betrokkenheid in die periode enigszins was afgenomen. Het toenmalige hoofd van het bureau Wijkaangelegenheden, Lex Hagenaars, kreeg van mij de ruimte voor een actieve rol bij de verdere ontwikkeling van het bestel, zij het nadrukkelijk onder mijn ambtelijke verantwoordelijkheid. Een van de redenen voor deze taakverdeling was het feit dat ik persoonlijk veel werk had aan de ontwikkeling van het gecoördineerde welzijnsbeleid (zie hierna in deel B).
Het deelgemeentebestel zal in de jaren '80 en '90 tot verdere ontplooiing komen. In bijna alle delen van de stad, ook in de oude stadswijken waar het verzet tegen het deelgemeentebestel vanuit het opbouwwerk en andere onderdelen van het welzijnswerk altijd fel is geweest, worden deelgemeenten ingesteld en in de discussies over Stadsprovincie krijgen de deelgemeenten zelfs het perspectief van zelfstandige gemeenten binnen die provincie. Geconstateerd kan worden dat de deelgemeenten in toenemende mate als volwassen en toereikend openbaar bestuur worden gezien.

De inhoud van de werkdossiers

In dit gedeelte zal ik kort aangeven wat er in de opeenvolgende dossiers te vinden is.
Dossier A-1:
Dit dossier bevat de politiek-bestuurlijke aanloop tot het nieuwe deelgemeentebestel: de nota van de wethouder van Sociale Zaken van 5 januari 1968, het rapport van de Studiecommissie Wijkraden van september 1968 en de nota Toekomstige Organisatie Wijkbestel Rotterdam van mei 1970.
Verder tekenen zich in de beantwoording van vragen van de gemeenteraadsleden mej. Molenaar en de heer Van der Heijden de contouren af van de regeling van de relaties tussen het gemeentebestuur en de wijkorganen, in 1971 vastgelegd in een aantal circulaires.
Tenslotte de stukken waarin het nieuwe bestel zijn vorm krijgt: het voorontwerp van een nieuwe wijkraadsverordening (26 maart 1971), de discussies daarover met de maatschappelijke organisaties en de politieke organen en de bespreking van een aantal discussiepunten in de beleidsnota van de wethouder van Wijkaangelegenheden d.d. 8 oktober 1971.
Dossier A-2:
In dit dossier zitten stukken die betrekking hebben op de feitelijke voorbereiding van het nieuwe bestel (1972): de uitbouw van de hulpsecretarie tot wijkraadssecretarie, de honoreringsregels van de leden van de dagelijkse besturen, de organisatie van de verkiezingen, de voorlichting aan de bevolking en de rol van de wijkopbouworganen in het nieuwe bestel.
Dossier A-3:
Het eerste onderwerp van dit dossier is de bevoegdhedendiscussie: welke bestuurlijke bevoegdheden kunnen aan de nieuwe organen worden overgedragen? Het dossier begint met de ambtelijke en de bestuurlijke discussies van het voorjaar van 1972 en eindigt met het uiteindelijke voorstel aan de gemeenteraad van 3 oktober 1972.
Daartussen treft men aan de voorstellen aan de gemeenteraad, met name de ontwerp verordening, van mei 1972, het verslag van de gemeenteraadsbehandeling op 28 juni 1972 (in deze vergadering wordt definitief voor de term "deelgemeente" gekozen) en het voorstel m.b.t. de

De ontwikkeling van het gedecentraliseerde, lokale welzijnsbeleid in Rotterdam

Algemeen

Binnen de geldende structuur van rijkssubsidieregelingen in het begin van de jaren '70 was het lokale welzijnsbeleid een aangelegenheid van rijk en gemeente samen, waarbij de nadruk meer bij het rijk gelegen was: in veel gevallen was de gemeente "volgend". Weliswaar subsidieerde het rijk alleen onder de voorwaarde dat de gemeente ook zou subsidiëren, maar doorgaans gingen de instellingen toch eerst naar het rijk om de gemeente vervolgens met een (zo goed als) voldongen feit te confronteren.
De subsidieverhouding was over het algemeen: 45% rijk en 45% gemeente; de instelling werd geacht 10% van het benodigde bedrag op te brengen (soms paste de gemeente die 10% bij, wanneer het de instelling namelijk onmogelijk was dat bedrag te verwerven).

Meer inspraak en overleg

In die periode werd de gemeente Rotterdam steeds actiever in haar welzijnsbeleid, zij het niet zonder impulsen van rijkswege. Zo kwam er het "experimentele welzijnsbeleid" in de vier grote steden: een CRM-project om de weizijnscomponent in de nieuwbouwwijken te versterken. Voor Amsterdam werd daartoe Osdorp uitgekozen, in Rotterdam Ommoord. Een belangrijk kenmerk van dit experiment was de versterking van de participatie van de bevolking door die te laten meedenken en meebepalen welke voorzieningen in welke vormgeving er zouden moeten komen ter versterking van de sociale infrastructuur.
Een ander voorbeeld van de toenemende aandacht van de gemeente voor het welzijn in de wijken was het Hulp- en Advies Centrum (HAC) in het Oude Westen. Toen bekend werd dat er bij de gemeente plannen waren om het kantorencentrum van de stad in westelijke richting uit te breiden en daartoe een deel van het Oude Westen te slopen, vormde zich spontaan een actiegroep uit de bevolking van die wijk. Niet alleen protesteerde men tegen deze voornemens, ook klaagde men bij de gemeenteraad over de afwezigheid van welzijnsvoorzieningen. In een aantal sessies tussen een gemeentelijke delegatie, waarvan ik voorzitter was, en de actiegroep werden de tamelijk vage gevoelens van onbehagen vertaald in een concreet voorzieningenaanbod, dat vervolgens werd gerealiseerd in het genoemde HAC-Oude Westen.

Net als bij de ontwikkeling van het deelgemeentebestel kan ook op het terrein van het welzijnsbeleid de doorwerking van het gedachtengoed van de zestiger jaren worden geconstateerd: toenemende behoefte aan inspraak en constructief overleg van de kant van wijkbewoners en wijkinstellingen. In het spoor van de actiegroep Het Oude Westen en met ondersteuning van het inmiddels ook in Rotterdam gevestigde opbouwwerk (gebaseerd op de ideeën van de 'community organization") ontstonden ook in andere wijken initiatiefcomité's en wijkorganen, die zich gingen roeren om betere wijkvoorzieningen te krijgen.

De Raad voor het Maatschappelijk Welzijn en de Rotterdamse Raad voor Jeugd en Jongeren

Sedert het eind van de jaren '60 functioneerde in Rotterdam de Raad voor het Maatschappelijk Welzijn (RMW). Dit orgaan had een tweedelige doelstelling: aan de ene kant fungeerde het als vast overlegplatform tussen de gemeente en de particuliere welzijnsinstellingen (het z.g. P.I.), aan de andere kant werden enkele nieuwe vormen van welzijnswerk in het kader van de RMW uitgevoerd, zoals de dienstencentra voor bejaarden en de inzet van sociale raadslieden; ook het opbouwwerk, dat als voornaamste doel had de bewonersbeweging te structureren en te ondersteunen, werd vanuit de RMW ter hand genomen.

Op het terrein van het jeugdbeleid was de Rotterdamse Raad voor Jeugd en Jongeren (RRJJ) actief. Net als de RMW fungeerde de RRJJ als stedelijk overlegplatform tussen de gemeente en de instellingen (vooral de club- en buurthuizen) en tussen de instellingen onderling. Daarnaast had de RRJJ taken op het gebied van de ondersteuning van het uitvoerende werk; anders dan de RMW was de RRJJ niet belast met eigen uitvoerende taken.
De relaties tussen de gemeente en de beide raden waren tamelijk intensief. Er waren diverse formele dwarsverbanden: zo was de wethouder van Sociale Zaken voorzitter en de heer Groen als hoofd van de secretarieafdeling S.Z., V.G. en Wijkag. secretaris van de RMW (ik zelf was als plv. hoofd ook plv. secretaris) en zo was het hoofd van de onderafdeling Jeugdzaken van de secretarie adviseur van de RRJJ. Maar er was ook op het vlak van de beleidsontwikkeling sprake van nauwe samenwerking tussen de bureaus van de RMW en RRJJ en de gemeente.

Behoefte aan meer beleidsvrijheid op gemeentelijk niveau

In de geschetste situatie nam de behoefte toe om op lokaal-gemeentelijk niveau meer ruimte te hebben voor eigen beleidsontwikkeling. De afhankelijkheid, beleidsmatig en financieel, van het rijk werd in toenemende mate als een knelpunt ervaren.
Het moet in september 1972 zijn geweest (blijkt uit bestudering van de opeenvolgende afspraken in mijn agenda van dat jaar) dat ik met de directeur van de RMW, de heer J.W. de Koning, en de directeur van de RRJJ, de heer M.S.J. Dotinga, ten kantore van de RMW op een achternamiddag en "met de benen op tafel" filosofeerde over de behoefte om als gemeente en P.I. zelf vorm te geven aan het Rotterdamse welzijnsbeleid en over de vorm waarin en de voorwaarden waaronder dat gerealiseerd zou kunnen worden. De conclusie was dat in ieder geval het ministerie van CRM zou moeten willen meewerken. Want CRM zou de rijksgelden voor het welzijnswerk aan de gemeente moeten overmaken om de gemeente zo de ruimte te geven voor eigen keuzes t.a.v. de besteding van het welzijnsbudget.
In oktober 1972 had ik hierover het eerste, aftastende gesprek met CRM, de heer Verdoes die op dat moment de hoogste ambtenaar was voor dit soort zaken onder de directeur generaal Welzijn. Na enkele besprekingen, nu met meerdere vertegenwoordigers van de twee partijen, werd geconstateerd dat er ambtelijk gezien voldoende perspectief was voor delegatie van beleidsruimte van rijk naar gemeente en dat de minister en staatssecretaris resp. de betrokken wethouders geïnformeerd en geconsulteerd moesten worden.
In dossier B-1 zit een notitie (Voorbereidende notitie .... etc d.d. september 1973) waarin de hoofdlijnen van dit door de gemeente gewenst beleid zijn beschreven.
Voor een goed begrip van de gemeentelijke intenties is verder kennisneming van de drie gemeentelijke welzijnsnota's (uit 1970, 1972 en 1974) zeer geschikt. Deze nota's bevinden zich als laatste stukken in ditzelfde dossier B-1.

Het convenant van 1975 en de vormgeving van lokaal welzijnsbeleid door uitzuiver ing van verantwoordelijkheden

De besprekingen tussen CRM en de gemeente hebben geleid tot het z.g. Convenant van oktober 1975. (Bij mijn weten is het de eerste keer geweest dat de term 'convenant' is gebruikt; die term dient ter aanduiding van een principe-overeenkomst om gezamenlijk een in het convenant omschreven beleidsvoornemen verder te ontwikkelen.)
Het convenant verschafte de gemeente de bestuurlijke ruimte om te werken aan de concretisering van het nieuwe, lokale welzijnsbeleid. Het overleg tussen CRM en de gemeente krijgt een vastere vorm in de PUC (Projectgroep Uitwerking Convenant) en het (voorbereidende) coördinatoren-overleg. Binnen de gemeente ontstaat ook een meer gestructureerd overleg tussen de welzijnssectoren, met de tandem S.Z./Wijkag en O.J.V. als kern. Hieruit zal zich in latere jaren de Kerngroep Welzijn (KGWZ) ontwikkelen.
De besprekingen met CRM, met de ondertekening van het Convenant als voorlopig hoogtepunt, leiden in de stad tot heftige reacties. De gemeente wordt verweten een greep naar de macht te doen
ondergraven. Voor een deel wordt deze reactie opgeroepen door de wijze waarop de wethouders het nieuwe beleid presenteren. Sinds de verkiezingen van 1974 beschikt de PvdA over een absolute meerderheid in de gemeenteraad. Deze meerderheid wordt gebruikt om een geheel uit PvdA-leden bestaande college van B. en W. te vormen. André van der Louw is inmiddels als burgemeester aangetreden en steekt zijn rode voorkeuren niet onder stoelen of banken: zo zal op 1 mei, de dag van de arbeid, de rode vlag wapperen van de stadhuistoren en zo zal de eerste mei een extra vrije dag voor de gemeenteambtenaren zijn (zelfs tot nu, tot in 1998, bestaat dit prerogatief nog!). Voor het welzijnsbeleid betekent deze politieke profilering van het "rode college" dat de verantwoordelijkheid voor de planning en de financiering van het welzijnsbeleid en het welzijnswerk door het gemeentebestuur wordt opgeëist als een bij uitsluiting bestuurlijke verantwoordelijkheid van het democratisch

Niet alleen de stellingname als zodanig roept -ideologische- weerstand op, ook de nogal directe en confronterende wijze waarop de wethouders hun boodschap uitdragen, voedt die weerstand. Ik heb als een van de naast betrokken ambtenaren hiervan wel last gehad in mijn contacten met 'het veld' en ik onderschreef die houding ook niet, maar ik heb -overigens met instemming van mijn wethouder- altijd verwezen naar de wethouders als de verantwoordelijken.
Onderdeel van de bestuurlijke standpuntbepaling door de welzijnswethouders vormde het voornemen om tot opheffing van de RMW en RRJJ over te gaan. Achtergrond hiervan was de opvatting dat er sprake was van te weinig scheiding en onderscheid in verantwoordelijkheden. De raden, immers, waren uitdrukking van gezamenlijke verantwoordelijkheid, zowel voor de beleidsontwikkeling en het overleg daarover als voor de uitvoering van een aantal welzijnstaken. Zulks is strijdig met de opvatting dat de planning van het beleid en van het uitvoerend werk alsmede de financiering ervan een verantwoordelijkheid is van de overheid. Of, vervolgens, het uitvoerende werk een taak is van het P.I. of ook door de overheid moet worden behartigt, hangt af van de aard van het uitvoerend werk. De uitvoering van de Algemene Bijstandswet, bijvoorbeeld, is uit de aard van die wet een taak voor de overheid, maar de dienstencentra voor bejaarden kunnen heel goed in de handen van het P.I. worden gelegd.

Voorbereiding tot opheffing van RMW en RRJJ

Indien tot opheffing van de RMW en de RRJJ zou worden overgegaan, moest worden voorzien in twee alsdan te ontstane leemtes: de uitvoerende activiteiten van de RMW (dienstencentrumwerk, sociale raadslieden en het opbouwwerk) zouden in ander, al dan niet particulier, verband moeten worden voortgezet en er moest gezocht worden naar een nieuwe wijze van vormgeving van het overleg tussen de gemeente en het uitvoerend werk.
M.b.t. de beantwoording van de eerste vraag werd de z.g "groep van 12" ingesteld, een werkgroep van vier gemeentelijke vertegenwoordigers, vier vertegenwoordigers van de RMW en vier vertegenwoordigers van de RRJJ. Deze overleggroep bracht in september 1975 rapport uit. Dit rapport Werd in de stad in discussie gegeven. In het kader van de raadsvoorstellen ter uitwerking van het convenant (maart 1976) formuleerde het college van B. en W. concrete voorstellen terzake. De tweede kwestie, die van de vormgeving van het overleg tussen de gemeente en het uitvoerend werk, werd ter hand genomen in het kader van de vormgeving van het planningsproces (zowel de wijkwelzijnsplanning, als de stedelijke planning). Dit onderwerp zou nog jaren de agenda's beheersen.

Feit was dat de vormgeving van de planning, de scheiding van verantwoordelijkheden in dat kader en de voorgenomen opheffing van de beide raden leidden tot heftige politieke en maatschappelijke discussies, die hun repercussie hadden op de opstelling van CRM. Er kwamen Kamervragen en zowel de bewindslieden als de ambtenaren van CRM volgden de Rotterdamse discussies met argusogen: indien de ontwikkeling in het Rotterdamse niet in de pas van het landelijk beleid zou blijven lopen, zou dat zijn weerslag kunnen hebben op de beleidsruimte van de rijksoverheid. Gelukkig voor Rotterdam steunden de PPR-minister (Van Doorn) en de PvdA-staatssecretaris (Meijer) van CRM het principe van scheiding van verantwoordelijkheden conform het Rotterdamse model en mede hierdoor konden zij zich beroepen op de gemeentelijke autonomie (zolang het beleid maar binnen de grenzen van het convenant en van de rijksregelgeving bleef).
Ten aanzien van de vormgeving van de welzijnsplanning is nog van belang dat reeds in het convenant zelf is voorzien in een (onder)scheiding tussen de planning van wijkvoorzieningen (de wijkwelzijnsplanning) en de planning van stedelijke voorzieningen. Een integratie van beide categorieën zou moeten leiden tot het stedelijk welzijnsplan. Mede in overleg met CRM werd besloten voorrang te verlenen aan de vormgeving van de wijkwelzijnsplanning en de totstandkoming van een stedelijk plan -met de planning van stedelijke voorzieningen als component- tot een latere fase uit te stellen.

De plannen m.b.t. de wijkwelzijnsplanning vormden een andere bron van irritatie en bezwaren bij het P.L: de instellingen die vanuit een stedelijke organisatie voorzieningen in de wijk beheerden (de z.g. wijkgebonden voorzieningen, bijvoorbeeld de meeste club- en buurthuizen) zouden voor de financiering van die voorzieningen afhankelijk worden van wijkwelzijnsgroepen en deelgemeenten. Men voorzag een geweldige toename van bureaucratie en vreesde het gebrek aan vakinhoudelijke deskundigheid op wijk- en deelgemeenteniveau en "dus" de afbraak van hun voorzieningen. Bovendien werd het noodzakelijke subsidieoverleg, tot op dat moment met één stedelijke overheidsinstantie, gemultipliceerd tot afzonderlijk overleg met alle wijkwelzijns-groepen/deelgemeenteraden. Later zou blijken dat deze bezwaren en problemen gemakkelijk in nieuwe procedures konden worden opgelost. Wat bleef was de noodzaak voor de instellingen om met inhoudelijke argumenten het belang van hun activiteiten ten overstaan van de wijk aan te tonen en die activiteiten af te stemmen met andere welzijnsvoorzieningen. En daar was het juist om te doen in de wijkwelzijnsplanning. (1)

De raadsvoorstellen van maart 1976 en van mei 1977

De boven aangegeven uitwerkingen van het convenant leidden tot de voorstellen aan de gemeenteraad van maart 1976 (zie dossier B-5). Naast beschouwingen over de organisatie van het welzijnsbeleid in Rotterdam als basis voor de overige voorstellen bevat de bundel o.m. een nota over de organisatie van de plannings- en participatieactiviteiten, de ontwerp-verordening op de wijkwelzijnsplanning en -zoals boven reeds gememoreerd- voorstellen over de herverdeling van de RMW-en RRJJ-functies. Na het nodige politieke geharrewar (er werd zelfs een raadsdebat gehouden met als inzet een uitstel van behandeling van de voorstellen) werden de voorstellen in de raadsvergadering van 25 mei 1976 aangenomen.
Op basis van die besluiten werden in mei 1977 uitvoeringsvoorstellen aan de gemeenteraad uitgebracht, o.a. de aanwijzing van de eerste serie plangebieden voor de wijkwelzijnsplanning en de concrete onderbrenging van de verschillende functies van RMW en RRJJ, waaronder het opbouwwerk.
(1) Tijdens het schrijven van deze begeleidende notitie ontving ik van mijn voorganger, Cor Groen, een beschouwing over de aard van het welzijnswerk, m.n. het club- en buurthuiswerk, in de zestiger en zeventiger jaren en over de in die kringen levende opvattingen betreffende de relatie tussen de overheid en de welzijnsinstellingen. Aanleiding voor die beschouwing is het verschijnen van het boek "De teloorgang van het kerkelijk clubhuiswerk" van drs. Joop Simonse in 1997. Groen geeft interessante gedachten weer over het kerkelijk karakter van het welzijnswerk (naar mijn mening meer van toepassing op het protestante deel van het welzijnswerk en minder op het katholieke deel), maar de aantekening van Groen is in het kader van deze notitie vooral van belang in verband met zijn reactie op de kritische stellingname van Simonse op de gemeentelijke welzijnsplanning. Omdat ik Groens beschouwingen een goede aanvulling vind op mijn notitie, heb ik zijn aantekening -met zijn instemming- opgenomen in het

Na 1977: aan het werk

Met deze besluiten kon een daadwerkelijk begin worden gemaakt met het voeren van een lokaal welzijnsbeleid in Rotterdam. Er werd binnen de secretarieafdeling S.Z., V.G. en Wijkag. een begin gemaakt met de vorming van een projectbureau Welzijnsplanning, dat in 1979 onderdeel werd van de nieuwe secretarieafdeling WA/WP. De uitwerking van het nieuwe beleid werd voortdurend begeleid door de PUC, zodat ook CRM goed op de hoogte bleef van de ontwikkeling in Rotterdam. Tegelijk was de PUC bezig met de opstelling en geleidelijke uitbreiding van de welzijnsovereenkomst, waarin de delegatie van rijksbevoegdheden naar de gemeente Rotterdam was vastgelegd.

In Rotterdam kreeg het intersectorale overleg een duidelijke structuur: in de loop van 1976 wordt het ambtelijk overleg tussen de welzijnssecretarieafdelingen omgevormd tot de Kerngroep Welzijn (die tot 1983 zou voortbestaan), de toenemende behoefte aan gestructureerd overleg tussen de wethouders leidt geleidelijk tot de instelling van het WelzijnsWethoudersOverleg (WWO), dat wordt voorbereid door de KGWZ en op het niveau van de raadscommissies wordt het gebruik om met een zekere regelmaat gezamenlijk te vergaderen. Het is steeds mijn bedoeling geweest om een zekere hiërarchie te creëren tussen het sectorale en het inter- of bovensectorale en dat is deels wel gelukt. Op het intersectorale niveau werd namelijk wel het intersectorale beleid m.b.t. de welzijnsplanning besproken en gesanctioneerd, zij het als bijdragen van de sectoren aan het intersectorale beleid. Maar niet is het stadium bereikt, dat het sectorale beleid ondergeschikt gemaakt werd aan het intersectorale.
Zoals reeds gezegd werd besloten voorrang te geven aan de uitwerking van het systeem van de wijkwelzijnsplanning. Toen die eenmaal haar vorm had gevonden (van belang hierbij is te noteren dat de wwp in de deelgemeenten al snel een eigen bevoegdheid van de deelgemeenten werd), begon binnen de KGWZ en het WWO het denken aan de vormgeving van de planning op stedelijk niveau. Al snel kwamen we tot de conclusie dat we afweeg-mechanismen moesten ontwikkelen: hoe kun je tot objectief te toetsen criteria komen die ten grondslag liggen aan de verdeling en toewijzing van budgetten?
Om tot verdeling van budgetten tussen wijken te komen werd het volumebeleid ontwikkeld: de wijken werden zo objectief mogelijk gerangschikt naar de mate van maatschappelijke achterstand of welstand en op die basis werden vervolgens -met inachtneming van inwoneraantal- budgetten toegewezen (zie de nota uit oktober 1981 en het voorstel van B. en W. aan de gemeenteraad van 19 februari 1982, opgenomen in dossier B-7). Naar mijn

Veel moeilijker is het geweest om afweeg-mechanismen te ontwikkelen voor budgetverdeling op stedelijk niveau tussen sectoren (stedelijke planning). Vele sessies heeft de KGWZ aan dit probleem gewijd, inclusief de consultaties van de wethouders, maar tot bevredigende resultaten heeft dit niet geleid. Juist in dit verband bleek de onwil van de sectoren (ambtelijk en bestuurlijk) om het sectorale beleid ondergeschikt te maken aan het intersectorale. Bovendien kregen de pogingen om tot intersectorale afwegingen te komen steeds meer bureaucratische trekjes en de afdelingen en de wethouders wilden hun bewegingsvrijheid niet inwisselen voor een bureaucratische dwangbuis.

Na 1982, uitbouw of afbouw?

Na de verkiezingen van 1982 werd Hans Simons wethouder van -o.m.- gecoördineerd welzijnsbeleid. Bij mij riep dit de verwachting op dat er een doorbraak zou kunnen plaatsvinden ten gunste van het intersectorale beleid. Hans Simons zou, dacht ik, het intersectorale primaat bevestigen en het vuur opstoken. Maar al snel werd duidelijk dat de trend (naar mijn mening: onder invloed van wethouder Joop Linthorst, de belangrijkste man van het nieuwe college) in andere richting werd omgebogen: de wijkwelzijnsplanning kon verder worden ontwikkeld (zie de bovengenoemde uitwerking van het volumebeleid en de inpassing van de wwp in het deelgemeentebestel; voor de niet-deelgemeentelijke gebieden zou de verordening op de wwp worden gehandhaafd), maar van een geïntegreerde of gecoördineerde stedelijke welzijnsplanning zou geen sprake meer zijn; afweging e.d. zou moeten plaatsvinden in het kader van de algemene begrotingsbehandeling. Consequentie van deze beleidslijn was de opheffing (in het najaar van 1983) van de secretarieafdeling WA/WP en de feitelijke opheffing van de KGWZ (dit orgaan bleef nog even bestaan maar had al snel geen functie meer); de uitvoering van de wwp werd ondergebracht in de nieuwe secretarieafdeling Wijkwelzijnszaken. Ook het WelzijnsWethoudersOverleg vond al snel een stil einde.

Hoe verder met het overleg tussen gemeente en P.I.?

In 1978 publiceerde de gemeente opnieuw een nota over de vormgeving van het overleg met het uitvoerend werk. In de jaren daarna duurde de discussie voort.
In dit verband is het van groot belang dat de onvrede van een groot deel van het P.I. met het gemeentelijk beleid nog niet was verstomd. Dit vond een structuur in de vorm van het z.g. Breed Comité Welzijn. Deze beweging bracht in 1980 het boekwerk "In de politieke houdgreep" uit, maar naar mijn mening was toen de invloed van deze beweging al flink tanende. Geleidelijk kon men in de stad constateren dat de gemeente woord hield voor wat betreft de naleving van de vastgestelde planningsprocedures, zodat er weinig ruimte overbleef voor oppositie.
Inmiddels was het rijk bezig met wetgeving op het terrein van het welzijnsbeleid: de Kaderwet Specifiek Welzijn, later gevolgd door de Wet Voorzieningen Gezondheidszorg. In dat verband was de formele regeling van de relatie tussen overheid en uitvoerend werk van essentiële betekenis. Het gaat hierbij niet alleen over de wijze waarop het overleg tussen de beide partijen in het planningsproces wordt geregeld, maar het betreft ook de vraag of de overheid zich zelf bepaalde uitvoerende taken mag toekennen. Die vraag is duidelijk politiek gekleurd: de toenmalige CDA-minister van CRM, mevrouw Gardeniers, formuleerde een voorkeur voor het P.I. wanneer het gaat om toedeling van uitvoerende taken. Zij wilde dat ook vastleggen in de voor Rotterdam geldende regelingen ter uitvoering van het convenant en kwam dan ook in botsing met het gemeentebestuur van Rotterdam, totdat zij moest toegeven dat die bewuste voorkeur voor het P.I. in de praktijk niet houdbaar is.
N.B. Dat de ontwikkelingen m.b.t. de welzijnsplanning etc. in Rotterdam ook voor het rijk van groot belang waren -er ging zonder meer een voorbeeldwerking vanuit, voor sommigen een afschrikwekkende werking, voor anderen vormde de gang van zaken in Rotterdam het goede voorbeeld- blijkt o.a. uit het feit dat de PUC een

De welzijnsplanning in de 80-er jaren

Op 24 september 1982 verschijnt het eerste "Concept Ontwerp Stedelijk Welzijnsplan". Op basis van dit concept wordt er gediscussieerd in de stad en in de raadscommissies en deze discussies leiden tot het eerste Stedelijk Welzijnsplan voor de periode 1983-1986. Dit plan is op zijn beurt de basis voor de stedelijke Welzijnsprogramma's voor 1984 en voor 1985. Dit zijn de laatste stukken die ik in mijn werkdossiers heb aangetroffen. Ze geven een beeld van het "worstelen met de materie", zoals ik dat ook in de voorgaande pagina's heb aangeduid en daarom voeg ik deze nota's ook aan deze verzameling toe. Ik moet er aan toevoegen dat voor een goede beoordeling van deze (slot-)fase van de planningsactiviteiten kennisneming van de officiële dossiers onontbeerlijk is, omdat de stukken in mijn laatste werkdossier slechts het eindpunt van de procedures en niet alle voorbereidende discussies e.d. tussen de ambtelijke en bestuurlijke kaders laten zien.

De inhoud van de werkdossiers

Hieronder volgt een korte aanduiding van de inhoud van de 9 werkdossiers betreffende het gedecentraliseerde, lokale welzijnsbeleid.
Dossier B-1
Dit dossier bevat stukken m.b.t. de aanloop tot het convenant tussen de gemeente en het ministerie van CRM gedurende de jaren 1973-1975. Merkwaardigerwijs ontbreken er stukken uit het jaar 1974; ik heb daarvoor geen verklaring. In het dossier zitten o.m. de teksten van de toespraken die de minister en de staatssecretaris van CRM hielden bij de ondertekening van het convenant in de Burgerzaal van het Rotterdamse stadhuis op 21 oktober 1975.
Het dossier bevat ook de drie welzijnsnota's die de gemeente Rotterdam in 1970, 1972 en 1974 heeft uitgebracht.
Dossier B-2
In dit dossier zitten de vergaderstukken uit 1975 en 1976 van het z.g. coördinatorenoverleg CRM -gemeente Rotterdam. In dit overleg werden de PUC-vergaderingen (zie dossier B-3) voorbereid en de gemaakte afspraken afgewerkt. Dit en het volgende dossier geven een indruk van het vele, taaie ambtelijke handwerk, dat moest worden verricht om de beoogde beleidsvernieuwing tot stand en vervolgens in praktijk te brengen.
Dossier B-3
Na de afsluiting van het convenant werd door de minister van CRM en het gemeentebestuur van Rotterdam de PUC (Projectgroep Uitwerking Convenant) ingesteld. Dit dossier bevat de vergaderstukken van de PUC-vergaderingen van april 1976 tot december 1976. Voor de latere vergaderingen zal men het officiële archief moeten raadplegen.
Dossier B-4
Dit dossier is gewijd aan het werk van de z.g. "Groep van 12", waarin werd overlegd over de vorm waarin RMW-taken zouden kunnen worden voortgezet na de beoogde opheffing van de RMW. Het begint met het voorstel van de "Groep van 12" van september 1975 en gaat verder met reacties van "het veld". Voor het uiteindelijke voorstel van B. en W. verwijs ik naar dossier B-5.
Dossier B-5
De voorstellen van het college van B. en W. van maart 1976 zijn het belangrijkste onderwerp van dit

In het laatste dossier heb ik een aantal stukken ondergebracht, die betrekking hebben op de ontwikkeling van de planning vanaf 1982. Deze voorstellen geven een beeld van de tamelijk moeizame pogingen om het gehele welzijnsbeleid in het kader van de planning in beeld en in behandeling te krijgen.
In dit dossier bevindt zich ook het PUC-advies van augustus 1983 betreffende de Invoeringswet Kaderwet specifiek welzijn.
Rotterdam, december 1997 drs. W.J.M. Steeman

last modification 08-12-2020

15 described record copies